Kieżun, Zarządzanie, Artykuły
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
//-->Witold Kieżun*PAŃSTWO SPRAWNE IŻYCZLIWEWstępPunktem wyjścia moich syntetycznych rozważań jest analiza realizacjipodstawowych zasad ustrojowych ujętych w Konstytucji RzeczpospolitejPolskiej z dnia 17 października 1997, uprzednio zaakceptowanejw ogólnopolskim referendum 25 maja tegoż roku. Następnie przedstawię próbęrejestru niesprawności zarządzania publicznego sporządzonego głównie napodstawie moich badań skomasowanych w zbiorze: „Drogi i Bezdroża PolskichPrzemian” [2010]. W nawiązaniu do ogółu stwierdzonych dysfunkcjizaproponuję, ujęte w syntetycznej formie, działania usprawniające dlaukształtowania państwa sprawnego iżyczliwego.Realizacja zasad ustrojowychUstawa Zasadnicza formułuje podstawowe zasady zarządzania publicznego,które powinny być realizowane w praktyce. Ich negliżowanie jest oczywiściezjawiskiem patologicznym. Podstawową zasadą struktury organizacyjnejpaństwa demokratycznego jest zasada pomocniczości. Jest ona expressis verbisprzewidziana w Preambule Konstytucji, gdzie stwierdza się,że:„UstanawiamyKonstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwaoparte ….. na zasadzie pomocniczości”. W myśl tej zasady konfiguracjaadministracji publicznej powinna więc stawać się w miarę posuwania się w góręhierarchii coraz bardziej szczupła, wręcz zbliżona do geometrycznej formytrójkąta, której szczytem jest prezydentura. Podstawowym, szerokorozbudowanym, musi być szczebel gminny realizujący większość sprawzwiązanych z prawnie uregulowanym kontaktem obywatela z urzędempublicznym. Następne hierarchiczne szczeble powinny wykonywać jedynie teczynności, których niższe szczeble nie są w stanie realizować ze względu na ichszerszy terytorialny zakres i wagę spraw wymagających nie tylko lokalnegopunktu widzenia. Ta zasada jest jednoznacznie zaakceptowana w obowiązującejnas jako członka Unii Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnegouchwalonej w 1985 roku w Strasburgu. Jej artykuł 4 pkt. 3. głosi: „Kierowanie*Prof. zw. dr hab., dr. h.c., Akademia Leona Koźmińskiego w Warszawie.12Witold Kieżunsprawami publicznymi powinno, ogólnie rzecz biorąc, należeć do tych organówwładzy, które są najbliżej obywatela”.Jednocześnie jednak zasada pomocniczości powinna kształtować formydaleko idącej pomocy dla oddolnej inicjatywy społecznej dla wszelkiego rodzajupoza- zarobkowych stowarzyszeń, zrzeszeń, fundacji mających na celurealizację celów społecznych: wychowawczych, szkoleniowych, kulturalnych,technologicznych, innowacyjnych, opieki społecznej. Chodzi tu o budowępaństwa obywatelskiego nie tylko charakteryzującego się samodyscyplinąw realizacji umowy społecznej łączącej państwo z jej obywatelami, ale takżez oddolną inicjatywą pozytywnego oddziaływania na postęp w różnychdziedzinachżyciaobywateli. Jesteśmy krajem, w którym dobrowolnezaangażowanie w jakąkolwiek poza-dochodową (non profit) działalnośćspołeczną poszczególnych obywateli należy do najniższych w Europie, niemówiąc już o Ameryce. Jakub Wygnański i Bogumił Luft [2006] tak określająspołeczeństwo obywatelskie: „Jest tośrodowiskow którym działają instytucje,organizacje, grupy społeczne i poszczególne osoby. To przestrzeń międzyrodziną, państwem i rynkiem. Tu ludzie podejmują rozmowy na tematwspólnego dobra i dobrowolnie współdziałają na rzecz wspólnych interesów.Społeczeństwo obywatelskie składa się z aktywnych obywateli i tworzonychprzez nich instytucji, które często przybierają postać organizacji pozarządowych.To dzięki nim obywatel nie jest sam na sam z państwem”.W Preambule Konstytucji dalej czytamy „działaniu instytucji zapewnićsprawność i rzetelność”, jak wiemy sprawność to skuteczność, ekonomiczność,a więc minimalizacja kosztów i etyczność, która w naszej sferze kulturowej jestpostępowaniem zgodnym z zasadami etyki ogólno-humanistycznej, zbieżnejz tradycją judeo-chrześcijańską. Istniejące rozbieżności dotyczące ocenniektórych zachowań i postaw w dziedzinie etyczności powinny być pod-porządkowane demokratycznej zasadzie większości. Rzetelność to: solidarność,terminowość, punktualność, dokładność, wysoka jakość i lojalność. Są to akuratte cechy, których niedobór w skali społecznej wielokrotnie występuje w Polscew sposób zbyt rażący.Konstytucyjne i europejskie zasady dotyczące administracji terenowej sąw wysokim stopniu nierespektowane w praktyce publicznego zarządzania.Akurat w grudniu 2010 roku miała miejsce ogólnopolska niepunktualność,dezorganizacja ruchu pociągów, które odchodziły z innego peronu niżinformowano i w innym czasie dzięki błędnemu, niedokładnemu opracowaniunowego Rozkładu Jazdy. Również praca Polskiej Poczty jest nierzetelna, mamtu swoje, parokrotne w roku 2010 doświadczenia w zaginięciu miejscowychlistów do mnie adresowanych. Powszechność zjawiska nierzetelnościw działalności inwestycyjnej można by udowodnić choćby nieterminowościąrealizacji inwestycji w stolicy kraju: budowy pierwszej i drugiej linii metra,mostu Siekierkowskiego i Północnego, obwodnic warszawskich, wylotówPaństwo sprawne iżyczliwe13drogowych. Klasycznym przykładem tej dysfunkcji jest proces budowyautostrad w Polsce. W ciągu 20 lat nie potrafiliśmy dokończyć budowyautostrady łączącej Warszawę z zachodnią granicą z Niemcami długości ca 550km. Te dysfunkcje mają już charakter patologiczny, powodując stratyprzekraczające granice społecznej tolerancji.Artykuł 15 Konstytucji głosi „Ustrój Terytorialny RP zapewniadecentralizację władzy publicznej”. Artykuł 16 Konstytucji głosi: „Ogółmieszkańców jednostek zasadniczego podziału kraju stanowi z mocy prawawspólnotę samorządową”.Dalszą istotną regułą jest zasada adekwatności gwarantując odpowiedniośćśrodkówdo założonych zadań, jednoznacznie ujęta zarówno w art. 9 pkt. 2Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, jak i art. 167 Konstytucji, który głosi:„Jednostkom Samorządu Terytorialnego zapewnia się udział w dochodachpublicznych odpowiednio do przypadających im zadań”. Te wszystkie zasadynie są realizowane w zadowalający sposób. Fikcja decentralizacji i samorząd-ności wynika z rażącego niestosowania zasady adekwatności, gdyż powiatymają wysoce niewystarczająceśrodkiwłasne, a gminom regularnie przydzielasię samorządowe zadania bez zabezpieczenia finansowego. Podstawowymźródłemwystępowania patologii zarządzania publicznego jest jednakgigantomania rozwoju Centrum.Według danych kolejnych Roczników Statystycznych Głównego UrzęduStatystycznego dynamika wzrostu zatrudnienia w administracji publicznejprzedstawiała się następująco:Administracja centralna w 1990: 46 062 pracowników, w samorządzieterenowym 83 583 pracowników.Po wyborach w 1993 (zmiana koalicji postsolidarnościowej na koalicje SLDi PSL) w pierwszym roku jej władzy olbrzymi wzrost administracji centralnej do102 700 pracowników, a w terenie do 135 000 pracowników.Następne poważne zwiększenie zatrudnienia to rok 1998, pierwszy pozwycięstwie w wyborach koalicji: AWS i Unii Demokratycznej: administracjacentralna rośnie do 126 204 pracowników, a terenowa do 139 227 pracowników.W roku 1999, roku reformy administracyjnej premiera Jerzego Buzka,zatrudnienie w administracji centralnej nieco spada na skutek przekazania 63%tzw. administracji specjalnej, terenowych jednostek centralnie zarządzanych doświeżoutworzonych powiatów i wynosi 122 161 pracowników, alew samorządzie terytorialnym zwiększa się aż do 158 555 pracowników w tensposób w sumie zwiększając ogólne zatrudnienie w administracji.14Witold KieżunPierwszy rok (2006) po zmianie koalicji na: PIS, Samoobrona i Liga PolskichRodzin ma miejsce zwiększenie centrali do 126 138, z poważnym zwiększeniemzatrudnienia w administracji terenowej do 206 008 pracowników.Stan zatrudnienia administracji centralnej w roku 2009 po dojściu do władzyw 2007 roku koalicji PO i PSL znowu zwiększył się do 129 072 pracowników,a administracji terenowej do 220 149 pracowników.Równolegle z patologicznym rozwojem zatrudnienia w administracji mamyrównież niezwykłą dynamikę rozwoju działalności legislacyjnej:•w roku 1990 opublikowano 1148 stron Dziennika Ustaw,•w roku 1994─1782 stron,•w roku 1999─7292 stron,•w roku 2004─21034 stron,•w roku 2007─17988 stron.Jakość tych regulacji prawnych była w licznych przypadkach na bardzoniskim poziomie wymagającym nowelizacji i tak:•Kodeks pracy od 1998 roku zmieniano 40 razy.•Kodeks karny Skarbowy 26 razy.•Prawo OchronyŚrodowiska67 razy.•Ustawę o Systemie Oświaty 70 razy.Z powyższych okresowych porównań wynika prawidłowość, „zaklętegokręgu” rozwoju biurokracji w Polsce związanego z kolejnymi zmianami koalicjirządzących w wyniku wyborów parlamentarnych. Nowa koalicja natychmiastzwiększa zatrudnienie w administracji z reguły dokonując „czystki” politycznejna stanowiskach kierowniczych i nagradzając swoich zwolenników nowymipozycjami w administracji. Z reguły jest to tendencja wzrostu administracjicentralnej, ale tworząc i stale rozwijając zatrudnienie w powiatach ziemskichnieco zmienia się struktura proporcji centrala – teren. Nowa koalicja zwiększadziałalność legislacyjną, a realizacja nowych przepisów wymaga z koleidalszego zwiększenia zatrudnienia.Ta biurokratyczna tendencja doprowadza do daleko idącej reglamentacjidziałalności gospodarczej. W skaliświatowejzgodnie z rankingiem stopniawolności gospodarczej Heritage Fundation and the Wall Street Journal 2008jesteśmy na ostatnim negatywnym miejscu w Unii Europejskiej, a w skaliświatowejna 83 miejscu stopnia swobody gospodarczej. Najwyższy stopieńswobody gospodarczej w Unii Europejskiej reprezentują Irlandia i WielkaBrytania.Państwo sprawne iżyczliwe15Faktem jest,żew ciągu 19 lat administracja centralna wzrosła od 46 062pracowników do 129 072 pracowników, a terenowa od 83 583 do 220 149pracowników. Paradoksem jest,żewzrost ten nastąpił w okresie transformacjiustrojowej przekształcania gospodarki planowej (w której administracjapubliczna bezpośrednio kierowała znacjonalizowaną gospodarką poprzezprecyzyjne planowanie licznych wskaźników ekonomicznych obowiązującychw państwowej gospodarce, następnie kontrolowała wykonanie planu) nagospodarkę wolnorynkową, w dodatku w jej formie neoliberalnej.Ta patologia gigantomanii jest też wyraźnie zarysowana w zatrudnieniuw powiatach. Utworzenie powiatów w 1999 roku w okresie powszechnejświatowejtendencji likwidacji pośrednich szczebli zarządzania i rozwojuprocesu informatyzacji zarządzania publicznego było samo w sobie czynnościąpatologiczną. Jednak ich gigantyczna rozbudowa ilościowa nosiła charakteruzasadniający już reakcję Trybunału Stanu. W Polsceśredniona jeden powiatziemski przypada 88 000 mieszkańców. W krajach Unii Europejskiej w którejjeszcze istnieje II szczebel administracji samorządowej przypada na jedenodpowiednik polskich powiatów: w Niemczech 198.400, w Italii 561 000,w Holandii 397 000, są to więc wielkie jednostki struktury państwa.Kolejną dyrektywą Konstytucji jest zasada ujęta w art. 10-tym: „UstrójRzeczypospolitej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej,wykonawczej i sądowniczej”. Zasada ta jest respektowana w praktyce dopierood 2009 roku, bo uprzednio Minister Sprawiedliwości był jednocześnieGeneralnym Prokuratorem. Jednak art. 103 Konstytucji nieracjonalnie ograniczatę zasadę głosząc,że„Zakaz ten nie dotyczy członków Rady Ministrówi sekretarzy stanu”. W ten sposób prominentni przedstawiciele władzywykonawczej nie tylko stanowią prawo, które mają realizować, co jeszcze bymożna było akceptować, ale uczestniczą aktywnie w ocenie własnejdziałalności.Rażąco nierealizowaną w praktyce, dyrektywą Konstytucji jest zasada art. 2:„Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnymurzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej”. Zdając sobie sprawę zutopijności idei demokracji egalitarnej nowoczesna koncepcja demokracjielitarnej określa zasadę równych szans i awansu na podstawie oceny wedługwysiłku, zdolności i inteligencji (współczesna zasada równości). Niestety w tejdziedzinie byliśmy jeszcze stosunkowo niedawno bardzo odlegli od praktykizachodniej. Na podstawie wyrywkowych informacji sądzić można,żepostęp wtej dziedzinie i w chwili bieżącej nie jest zadowalający.Przeprowadzone badania [W. Morawski, 2004] wykazały,żejedynie 23%Polaków uważa,żew ich kraju jest równość startu wobec 66% Amerykanóww USA i 35% Niemców. Jedynie 17% Polaków uważa,żew naszym krajuobowiązuje zasada „każdemu według wysiłku”, wobec 71% Niemców, a zasada
[ Pobierz całość w formacie PDF ]